Struktur der Demokratie: Der Föderalismus

Der Föderalismus bezeichnet eine Organisation des Staates in der die Glieder einen Bund bilden. Der Begriff Föderalismus leitet sich vom lat: foedus, foederis, Bündnis, Vertrag ab. Dahinter steht die Idee innerhalb eines Staates den Gliedern eine politische Autonomie oder definierte Selbstständigkeit zu geben.


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1. Einleitung

Zu allen Zeiten haben Philosophen oder Soziologen über die unterschiedlichsten Staatsformen nachgedacht. Aus der Antike stammt von dem griechischen Philosophen Aristoteles die klassische Aufteilung der Machtausübung in sechs Formen, Monarchie, Aristokratie, Politie und deren Abkömmlinge Tyrannis, Oligarchie und Demokratie. Als oberstes Kennzeichen gilt die Macht, ihre Herkunft und ihre Gegengewichte. Dem „Gottesgnadentum“ der Monarchie steht das „Alle Gewalt geht vom Volke aus“ der Demokratie gegenüber.

In der Gegenwart unterscheidet man hauptsächlich zwischen den Staatsformen der Diktatur und denen der Demokratie. Bei den Diktaturen handelt es sich vorwiegend um Alleinherrscher (Autokraten) oder um absolute, nicht parlamentarische Monarchien.

Die Demokratien gliedern sich in parlamentarische und präsidentale Republiken oder in die parlamentarische Art der konstitutionellen Monarchie. Bei manchen Demokratien handelt es sich in Wirklichkeit um Oligarchien, wenn das gemeinsame formale Merkmal einer Demokratie, die grundsätzlich freie Wähl- und Abwählbarkeit der Herrschenden durch das Volk, nicht gewährleistet ist.

Eine andere Komponente für die Staatsform bildet die Größe und der Umfang des Staatsgebietes und die Möglichkeiten der Kommunikation, um Machtansprüche und ordnungsgemäße Verwaltung durchzusetzen und aufrechtzuerhalten.

 

2. Föderalismus

Der Föderalismus bezeichnet eine Organisation des Staates in der die Glieder einen Bund bilden. Der Begriff Föderalismus leitet sich vom lat: foedus, foederis, Bündnis, Vertrag ab. Dahinter steht die Idee innerhalb eines Staates den Gliedern eine politische Autonomie oder definierte Selbstständigkeit zu geben.
Im Gegensatz zum Föderalismus steht der Zentralismus. Sein Konzept ist alle Entscheidungsbefugnisse auf eine zentrale Regierungsgewalt und Verwaltung zu konzentrieren. Der Zentralstaat hat dadurch weniger Instanzen und Zuständigkeiten.

Hinsichtlich der Staatsorganisation föderaler Ordnung kann zwischen Bundesstaat und Staatenbund unterschieden werden. Bei einem Staatenbund schließen sich souveräne Staaten durch völkerrechtlichen Vertrag zusammen. Die Mitglieder regeln ihre innerstaatlichen Angelegenheiten ohne Einmischung anderer Staaten. Die Übertragung von Kompetenzen an überstaatliche Organisationen erfolgt freiwillig und ist umkehrbar. Typisch ist das Recht auf Austritt.
Bei einem Bundesstaat handelt es sich demgegenüber um einen Zusammenschluss von Gliedstaaten im Rahmen einer gemeinsamen Verfassung. Im Unterschied zur Föderation gilt im Föderalismus: Bundesrecht bricht Landesrecht. Zu den Mindestanforderungen, die an einen Bundesstaat zu stellen sind, gehören die Gliederung des Staates in territoriale Einheiten, die Teilhabe der Gliedstaaten an der Willensbildung des Zentralstaates, die finanzielle Eigenständigkeit zur Erfüllung eigener Aufgaben und die eigene Entscheidungskompetenz. Der Föderalismus lässt aber viele Gestaltungsmöglichkeiten zu.

Die föderale Ordnung ist geradezu die ideale Organisationsform für Demokratien. Aus ethischer Sicht ist der Föderalismus eine Form der Ausgestaltung des Subsidiaritätsprinzips (lat.: subsidium ferre = Hilfestellung leisten). Im Mittelpunkt dieser Lehre steht der Grundsatz größtmöglicher Selbstverantwortung und Entfaltung des Individuums sowie der Erhalt der Eigenverantwortlichkeit kleiner gesellschaftlicher Einheiten gegenüber dem Staat. In der Praxis übersetzt bedeutet das Subsidiaritätsprinzip, dass eine höhere gesellschaftspolitische Ebene nur dann eine Aufgabe übernimmt, wenn die untere das nach eigenem Bekunden nicht mehr erfüllen kann. Auf den Föderalismus übertragen hat das zur Konsequenz, die zentralstaatliche Ebene übernimmt nur dann Aufgaben, wenn die Gliedstaaten damit überfordert sind und der Aufgabenwahrnehmung durch die bundesstaatliche Ebene zustimmen.

Der Föderalismus fügt der horizontalen Gewaltenteilung zwischen der Exekutive, Legislative und Judikative eine vertikale Gewaltenteilung zwischen dem Bund und den Gliedstaaten hinzu. Dadurch verteilen sich die staatlichen Aufgaben und Kontrollfunktionen über mehrere Ebenen und bilden damit ein Gegengewicht in der Machtverteilung.
Ein wesentlicher Vorzug der föderalen Organisation eines Staates liegt auch darin, dass dem Bürger zusätzliche Einflussnahmen mit der Wahl der Volksvertreter in den unterschiedlichen Ebenen oder auch durch direktdemokratische Beteiligungen gewährt wird. Der Föderalismus bietet dem Bürger ein Mehr an Demokratie.

Föderalismus:

- ist ein Regierungsmodell, das demokratische Ordnungen effizient gestalten soll.
- erlaubt eine möglichst gute Aufteilung der politischen Kompetenzen zwischen den verschiedenen Regierungsebenen.
- zielt auf eine Mehrschichtenregierung ab, so dass bei maximaler Dezentralisierung und minimaler Zentralisierung die Entscheidungen auf der Ebene getroffen werden können, die am besten dafür geeignet ist.
- basiert auf dem Gedanken der politischen Legitimität, da die Regierung sich um Bürgernähe bemühen und die Interessen der Bürger vertreten muss.
- will durch vertikale Gewaltenteilung den Bürger in die Entscheidungsfindung einbeziehen und damit Beschlüsse transparent machen.
- verteidigt Pluralismus und Bürgerrechte gegen zu starke Regierungen.
- basiert auf Demokratie und Rechtsstaatlichkeit.
- versteht sich als Garant von Vielfalt und als Förderer kultureller Identitäten.
- ist eine politische Theorie, die sich für Solidarität als Voraussetzung für friedliches Zusammenleben und friedliche Zusammenarbeit einsetzt.

 

3. Die Bundesrepublik Deutschland

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratisch, föderalistisch verfasster Bundesstaat (Art. 20 GG). Zentrale Merkmale sind die unantastbaren Prinzipien Menschenwürde, Demokratie, Republik, Bundesstaatlichkeit, d.h. Gliederung in Länder und das Sozialstaatprinzip. Andere Grundsätze sind die Gewaltenteilung und die parlamentarische Demokratie. Durch die Länder gibt es eine zweite Entscheidungsebene mit eigener Exekutive, Legislative und Judikative.
Diese Prinzipien können nicht geändert werden (Ewigkeitsklausel, Art. 79 Abs. 3 GG). An die freiheitlich, demokratische Grundordnung sind alle Teilnehmer des politischen Lebens gebunden und sie ist stark geschützt.
Als parlamentarische Demokratie bezeichnet man die Bundesrepublik deshalb, weil der Regierungschef, der Bundeskanzler, durch das Bundesparlament, den Bundestag, gewählt wird. Im Gegensatz zu präsidialen Demokratien hat der Bundespräsident fast nur repräsentative Funktionen; er besitzt weder Vetorechte, noch kann er de facto selbstentscheidende Regierungsämter besetzen.

Die Parteien haben in Deutschland eine starke Stellung, so dass der Begriff Parteiendemokratie zur Bezeichnung des politischen Systems gebraucht wird. Sie stellen die Kandidaten für politische Ämter in den Regierungen. Sie nehmen Einfluss auf die Besetzung leitender Positionen in den Verwaltungen, den Gerichten und Staatsanwaltschaften. Elemente der direkten Demokratie in Form von Volksabstimmungen und Bürgerentscheide sind nur auf der Ebene der Länder und Kommunen eingeschränkt möglich. Deren Ausgang ist aber nicht bindend.

Auf Drängen der alliierten Siegermächte wurden nach dem 2. Weltkrieg die nach 1946 in den Besatzungszonen der Westmächte neu gegründeten Länder durch das Grundgesetz 1949 zu dem Bundesstaat „Bundesrepublik Deutschland“ zusammengefasst. Zu diesem Zeitpunkt besaßen schon alle Länder eigene Verfassungen, Regierungen, Parlamente und Gerichte.

Die föderale Struktur der Bundesrepublik kennt vier mit Parlamenten versehene Ebenen, dem Bundestag, den Landtagen, den Kreistagen und den Stadt- bzw. Gemeindeparlamenten. Außerdem bedienen sich die Landesregierungen zur Verwaltung noch Bezirksregierungen und Landschaftsverbände, denen jedoch kein eigenes Parlament zugeordnet ist.
Es gilt das Subsidiaritätsprinzip, nach dem die Aufgaben von der Ebene erfüllt werden soll, die das am besten kann. Die Mehrheit der Gesetzgebungskompetenzen liegt beim Bund. Wesentlich Ausnahmen sind das Polizei- und Kommunalrecht, sowie die Kultur- und Bildungspolitik, die bei den Ländern liegt. Darüber hinaus übernehmen die Länder wesentliche Teile der Verwaltung und Rechtsprechung.
Eine wichtige Funktion hat die vertikale Gewaltenteilung. Der Bundesrat (Art. 50 GG) vertritt die Interessen der dem Bund untergeordneten Landesregierungen auf Bundesebene mittels Beeinflussung der Gesetzgebung bis zur Ablehnung von Gesetzesvorhaben.

Die Bundesrepublik wird durch Gesetze und Verordnungen regiert, die im Bundestag oder in den Länderparlamenten beschlossen worden sind.

Die Exekutive aller Ebenen des Bundes setzt die Gesetze und Verordnungen um. Dabei haben die parlamentarischen Vertretungen auf kommunaler Ebene, wie Kreistag, Stadt- oder Gemeindeparlament keine gesetzgebenden Funktionen. Sie dienen der Bürgerbeteiligung auf der untersten Stufe der Verwaltung.
Die Beteiligung der Bürger an demokratischen Prozessen besteht ausschließlich, von den eingeschränkten Möglichkeiten durch Volksabstimmungen und Bürgerentscheide abgesehen, in der Ausübung des Wahlrechts zu den unterschiedlichen Parlamenten.

 

4. Föderalismus in der Kritik

In der Bundesrepublik ist der Föderalismus in seiner derzeitigen Ausprägung zunehmend in die Kritik geraten. Die starken Verflechtungen von Bund und Länder wegen der finanziellen Abhängigkeit sind nur im Verbund zu lösen. Der Föderalismus basiert nicht mehr auf der Autonomie seiner Teile, sondern es geschieht eine Vermischung von Kompetenzen aller Ebenen. Eine nicht geringe Ursache ist die Einwirkung des Bundesrates, der nicht auf parlamentarischer Ebene sondern auf Regierungsebene, d.h. durch seine Ministerpräsidenten Einfluss nimmt.
Ein besonders anschauliches Beispiel ist der Länderfinanzausgleich(Art. 107 GG). Die Einnahmeseiten des Bundes- und der Länderhaushalte sind voneinander abhängig, miteinander verwoben und damit intransparent. Das ursprüngliche Ziel des Länderfinanzausgleichs ist, die Lebensverhältnisse, falls zwischen den Ländern Unterschiede bestehen, anzugleichen und damit unterschiedliche Leistungsmöglichkeiten der einzelnen Länder in etwa auszugleichen. Die inzwischen lange Übung des Länderfinanzausgleichs hat dazu geführt, dass Länder möglicherweise begünstigt werden, die das nicht mehr nötig haben. Sparsamkeit wird dadurch nicht erzwungen. Aufgeblähte Haushalte, Ausgaben für Unnötiges und Schuldenberge, schlechthin Misswirtschaft sind die Folge. Eine weitgehende Steuerhoheit der Länder könnte Abhilfe schaffen.

Eine andere Frage betrifft die Zahl der Länder und Stadtstaaten und ob sie alle für eine funktionierende Demokratie notwendig sind. Es ist sicher überlegenswert, ob ein Land wie das Saarland, welches gerade Mal die Größe eines größeren Landkreises hat, ein eigenes Land mit allen Zutaten sein muss? Was ist mit den Stadtstaaten?
Kritisch sind auch die Vielzahl der Wahlen zu den unterschiedlichen Parlamenten mit den zugehörigen Wahlkämpfen und ihr Zeitpunkt zu hinterfragen. Die Politik legt dann jedes Mal eine Ruhepause ein, weil die Politiker grundsätzlich alles unterlassen, was Stimmen kosten könnte. In einem System mit vielen schwachen Machtzentren ebnet der Zwang zum Konsens alles ein, was zu einer wirkungsvollen Politik beiträgt. Vom Posten- und Ämtererhalt ganz zu schweigen.

 

5. Reform des Föderalismus

Die Verflechtung der politischen Ebenen verlangt geradezu eine klare Ordnung und eine Reform des Grundgesetzes. Das GG hat inzwischen 50 Änderungen hinter sich. Einige, wie die erhebliche Stärkung der Länderkompetenzen etwa durch die Neufassung der Art. 72 Abs. 2 GG (konkurrierende Gesetzgebung) und Art. 75 Abs. 2 GG (Rahmenvorschrift des Bundes) wirken sich erst allmählich aus.

Aber es fehlt an einer klaren Richtungsentscheidung, ob wirklich eine noch stärkere innere Föderalisierung gewollt ist, obwohl Deutschland als Mitglied der EU auf eine einheitliche Willensbildung angewiesen bleibt. Das Finanzverfassungssystem (Art. 104a bis Art. 155 GG) scheint nicht in jeder Hinsicht mit der Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden sowie den Problemen der öffentlichen Haushalte Schritt zu halten. Im Grunde setzen sich nur die finanzstarken Länder für eine Ausweitung der Ländergesetzgebungskompetenzen und damit der Handlungsmöglichkeiten der Landesparlamente ein. Die leistungsschwächeren Länder befürchten dagegen eine Auseinanderentwicklung, die ihre Standortattraktivität beeinträchtigen könnte und mahnen den Grundsatz der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse an.

Um zu prüfen, welche Gesetzgebungskompetenzen sich speziell zur Rückführung auf die Länder eignen, sind Enquête – Kommissionen eingesetzt worden. Die Vorschläge beinhalten z. B. die Vorranggesetzgebung der Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 72 GG). Hiernach sollen die Länder in diesem Bereich berechtigt sein, eine bundesgesetzliche Regelung durch Landesrecht zu ersetzen oder zu ergänzen. Dem Bundestag stünde dabei ein Einspruchsrecht zu. Für eine solche Vorranggesetzgebung könnten das Zivil- und Strafrecht, das Ausländer- und Asylrecht oder der Verbraucherschutz in betracht kommen.

Der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG) könnte reduziert werden. Dabei sollte dem Bund z. B. das Grundstücksverkehrsrecht, das Bodenrecht und das Wohnungswesen gestrichen und in alleinige Gesetzgebungskompetenz der Länder überführt werden.

Durch Änderung sollte die Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG) in eine Grundsatzgesetzgebung umgewandelt werden, bei der es dem Bund verwehrt wäre, unmittelbare Detailregelungen zu treffen. Die Länder könnten dann – anders als bisher – frei entscheiden, ob sie von ihrem Recht der Gesetzgebung Gebrauch machen oder nicht. Aus dem Katalog der Rahmengesetzgebung könnten folgende Regelungen in die alleinige Kompetenz der Länder überführt werden: die Grundsätze des Hochschulwesens, die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Jagdwesens.

Problem: Bislang sind nach dem GG in vielen Bereichen sowohl die Länder als auch der Bund zuständig. Das gilt für die „konkurrierende Gesetzgebung“ (Art. 72 und 74) mit einer langen Liste von Themen, zu denen Landesgesetze nur solange gelten, bis der Bund nach dem Prinzip „Bundesrecht bricht Landesrecht“ im Interesse gleichwertiger Lebensverhältnisse oder im „gesamtstaatlichen Interesse“ eine einheitliche Regelung vorgibt. Und es gilt in einer kleineren Anzahl von Fällen für die „Rahmengesetzgebung“ des Bundes (Art. 75 GG). Dort können die Länder nur den Rahmen ausfüllen. Die sog. Mischkompetenzen gelten in der Politik als Ärgernis, weil nicht eine Ebene allein entscheidet und den Bürgern die komplizierten Verantwortlichkeiten nicht leicht zu erklären sind.
Interessen: Als Idealbild wurde oft eine klare Aufgabentrennung gefordert – wobei beide Seiten im Auge hatten, für größere Sachgebiete zuständig zu werden.

Lösung: Die Föderalismuskommission will die Rahmengesetzgebung des Bundes ganz abschaffen und aus dem Themenkatalog der „konkurrierenden Gesetzgebung“ einiges vollständig an die Länder und anderes vollständig an den Bund übertragen. Besonders in drei Gebieten sind die Details umstritten: bei der Hochschulpolitik, Umweltrecht und innerer Sicherheit.

Ein anderes Problem: Bei etwa 60 % der Gesetze, die der Bund erlässt, muss der Bundesrat zustimmen. In den meisten Fällen geht das auf Art. 84 (1) GG zurück. Danach führen die Länder Bundesgesetze als „eigene Angelegenheiten“ aus und regeln dabei auch, welche Behörde mit welchem Verfahren zuständig ist, „soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen“. Dieser von den Verfassungsvätern als Ausnahme formulierte Tatbestand ist fast zur Regel geworden. Die „Hartz IV“–Gesetze z. B. brauchen aus diesem Grunde eine Mehrheit im Bundesrat.
Interessen: Die Änderung von Art.84 (1) GG ist das Hauptinteresse des Bundes und Ausgangspunkt der Einsetzung der Föderalismuskommission. Der Bund möchte in zentralen politischen Fragen handlungsfähig sein, ohne die Länder fragen zu müssen. Das gilt besonders dann, wenn es im Bundesrat eine andere politische Mehrheit gibt als im Bundestag. Die Länder wissen, dass sie in dieser Frage am längeren Hebel sitzen. Dafür, dass sie ihren Einfluss auf die Bundespolitik reduzieren, möchten sie möglichst viel herausschlagen (z. B. mehr eigene Gesetzgebungskompetenzen). Und sie wollen ihr Vetorecht behalten, falls ein Bundesgesetz sie Geld kosten sollte.

Lösung: Der Art. 84 wird geändert. Für den Fall, dass ein Bundesgesetz ihnen Behördeneinsatz oder Verwaltungsverfahren vorschreiben will, „können die Länder davon abweichende Regelungen treffen“, heißt es im Vorschlag, den Müntefering (SPD) und Stoiber (CSU) mit dem Kanzleramt abgestimmt haben. Damit diese Abweichung nicht zur Regel wird, kann der Bund „wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln“ – was wiederum der Zustimmung der Länder bedarf.

In Finanzfragen ist ein grundlegendes Umsteuern nicht in Sicht. Experten setzen schon jetzt auf die nächste Föderalismusreform.

Ohne eine durchgreifende Entflechtung der Finanzverfassung muss jede Reform des bundesrepublikanischen Föderalismus Stückwerk bleiben. Die Voraussetzung für eine eigenständige Politik der Länder ist in föderalen politischen Systemen eine angemessene Finanzausstattung. Diese kann durch eigene Steuerquellen gesichert werden.

Im Steuerwesen herrscht seit der letzten Großreform vor 35 Jahren ein kaum noch durchschaubares Knäuel. Will der Bund Steuergesetze ändern, muss er dafür meist die Zustimmung der Länder einholen; diese wiederum haben kaum Spielräume, wegen der Verflechtung ihrer Einnahmeseite mit dem Bund.

Das Nebeneinander von 16 unabhängigen Steuerverwaltungen mit unterschiedlicher Organisation und Vollzugspraxis im Bund ist „nicht länger hinnehmbar“. Das heutige System wirkt sich abschreckend auf ausländische Investoren aus, die einheitlich gültige Rahmenbedingungen in der gesamten Bundesrepublik erwarten, beklagt das Bundesfinanzministerium.

Die 16 Fachbehörden sollen einem strengen Controlling unterzogen, die unterschiedlichen EDV – Systeme sollen vereinheitlicht und für Auslandsinvestoren soll eine zentrale Anlaufstelle geschaffen werden.
Die bundesstaatliche Ordnung in Deutschland ist immer wieder Gegenstand von Reformüberlegungen gewesen, die jedoch nur selten tatsächlich realisiert wurden. Dass es dennoch zu Veränderungen kam, lag an den praktischen Notwendigkeiten der Politikgestaltung im Bundesstaat. In den meisten Fällen verstärkten die Anpassungen aber die ohnehin schon bestehenden unitarischen Tendenzen.

Plädoyer für eine Föderalismusreform: Ein starker und handlungsfähiger Föderalismus ist notwendig, um den Herausforderungen in einem Europa der Regionen gerecht zu werden. Dazu braucht es mehr als ein paar Schönheitsreparaturen, d. h. die Finanzbeziehungen, die Zusammenarbeit zwischen Bund und Länder und die Gesetzgebungskompetenzen sind zu überdenken und neu zu ordnen.

Maßstäbe einer solchen umfassenden Modernisierung müssen sein:

- eine klare Zuordnung von Verantwortung nach dem Subsidiaritätsprinzip
- eine entsprechende Transparenz der politischen Strukturen und Verfahren
- eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit nach innen und außen
und das alles unter Wahrung der Solidarität unter den Ländern.

Der Föderalismus kann seine ganze Kraft nur dann entfalten, wenn die Gliedstaaten bereit und in der Lage sind, voneinander zu lernen. Voneinander lernen setzt aber gerade nicht Uniformität voraus, sondern verlangt nach Vielfalt. Es kommt darauf an, in den einzelnen Ländern unterschiedliche Wege zu erproben, im Vergleich die beste Lösung zu finden, damit man sie dann in möglichst vielen anderen Ländern übernehmen kann.

 

Entwurf vom 23.10.2005

Diese Ausarbeitung ist als Lehrbrief für die Vereine Deutscher Studenten (VDSt) gedacht. Er gehört zum Projekt „Pro Demokratie“ der VDSt-Akademie.

 

6. Literatur und weiterführende Quellen:

Roland Sturm, Petra Zimmermann-Steinhart: Föderalismus – Eine Einführung
Nomos-Verlag Baden-Baden 2005, ISBN 3-8329-1063-8
Kleines Lesebuch über den Föderalismus
Academia Verlag St. Augustin, ISBN 3-89665-349-0
Informationen zur politischen Bildung: Föderalismus in Deutschland, Heft 275 2. Quartal 2002
www.wikipedia.de


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