Wie entstehen Gesetze?

Das Thema GESETZE und GESETZWERDUNG ist umfangreich und Gegenstand jahrhundertelanger wissenschaftlicher Befassung. Hier geht es uns nicht um eine umfassende Darstellung, auch nicht um eine öffentlich-rechtliche Fachabhandlung, sondern um praktische Anschauung der Entstehung von Gesetzen im politisch vorgegebenen Rahmen von Demokratie.


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Welche Elemente eine Demokratie als solche ausmachen, wurde in der „Landkarte der Demokratie“ aufgezeigt. Da es durchaus verschiedene Arten von Demokratie gibt, ist auch die Gesetzwerdung nicht in allen vollkommen gleich. Doch lassen sich überall  – in unterschiedlicher Gewichtung – die gleichen Wirkfaktoren beobachten. Dem trägt die hier gewählte Betrachtung des Prozesses der Entstehung von Gesetzen  in einer ganz breiten und allgemeinen Darstellung Rechnung. Auf  die Zitierung von Verfassungen und §§ wird bewusst verzichtet.

Was ist ein Gesetz?

Ganz allgemein sind Gesetze verbindliche Regeln für Gruppen von Menschen. Solche gibt es in allen Gesellschafts- und Staatsformen. Es gibt ungeschriebene Gesetze (anerkannte Konventionen), vereinbarte (z.B. Handelsschiedsverfahren), verlautbarte (wörtlich zu nehmen!)  und geschriebene Gesetze, die veröffentlicht sein müssen. (Übliche Unterscheidung: Gesetz im materiellen und formellen Sinn) Ihre Geltung beruht auf Anerkennung seitens der davon Betroffenen. Diese Anerkennung kann freiwillig erfolgen oder mit Zwangsandrohung erzwungen werden. Die staatliche Gesetzgebung, die uns hier speziell interessiert, ist mit Zwangsandrohung ausgestattet und somit auch gegen den Willen von Betroffenen durchsetzbar.

Was ist demokratische Gesetzgebung?

Nur solche Gesetze, die nach den wesentlichen Kriterien eines demokratischen Prozesses  entstanden sind, werden von uns heute als gültige Staats-Gesetze angesehen. Das schließt nicht die parallele, praktische Anwendung auch „ungeschriebener“ Gesetze aus; diese beschäftigen uns hier aber nicht direkt.

Es kommt also auf die Art der Entstehung an. Als undemokratisch bezeichnen wir Gesetze, die auf Anordnung von Monarchen (Fürsten, Königen, Kaisern) oder religiösen Führern mit weltlicher Macht oder Diktatoren geschaffen wurden. Diese Art der Gesetzwerdung kennzeichnet übrigens den größten Teil der Menschheitsgeschichte. Regional findet sie sich bis in unsere Gegenwart. Formale Monarchien, in welchen der Monarch nur repräsentative oder quasi-notarielle Funktionen besitzt, sind substantiell Demokratien.

Problem-Anmerkung 1:

Die demokratische Gesetzgebung ist nicht vom Himmel gefallen, sondern hat eine lange Geschichte. In vielfältigen Übergängen wurde die unbedingte Herrscher-Gesetzgebung („Des Königs Wort ist Gesetz“)  ausgehöhlt und abgeschwächt. Daran waren die verschiedensten Machtgruppen beteiligt, deutlich z.B. die Stände. Parallel entwickelte sich der rudimentäre Parlamentarismus (Beispiel:  Habeas Corpus-Akte in England). In jüngerer Zeit sind aber auch manche sogar in Diktaturen entstandene Gesetze später demokratisch übernommen und somit demokratisch legitimiert worden.  Beispiel: Die Übernahme von bestimmten  „Reichsgesetzen“ nach 1945 in der BRD und in Österreich. Man merke also: Es gibt keine klare Trennung von „demokratischen“ und „undemokratischen“ Gesetzen nach ihrem Inhalt. Das Procedere ist maßgeblich. So ist z.B. das „Ermächtigungsgesetz“ vom 24.3.1933 vom gewählten Reichstag beschlossen worden und somit rein formal demokratisch korrekt zustande gekommen, obwohl es  die Abschaffung der Demokratie bewirkte.  Es bleibt eine diskussionswürdige Frage, ob demokratisch zustande gekommene Gesetze mit Inhalten, welche demokratische Prinzipien  schwer verletzten, wirklich noch als demokratische zu beurteilen sind.

Gewaltenteilung

Entscheidende Voraussetzung für unsere heutige Auffassung von Rechtsstaatlichkeit ist die praktizierte Gewaltenteilung zwischen Gesetzgebung (Legislative), Vollziehung (Exekutive) und  Gerichtsbarkeit (Justiz). Für Demokratien handelt es sich hierbei um eine conditio sine qua non. Es wäre aber ein Irrtum, Gewaltenteilung nur in Demokratien als möglich zu erachten. Tatsächlich gab und gibt es sie auch in Monarchien. Die Theorie der Gewaltenteilung entwickelte der Franzose Montesquieu in seinem Werk „De l‘esprit des lois“ (1748).  Hauptmerkmal demokratischer Gewaltenteilung ist, dass alle Gesetze von der zuständigen Volksvertretung, die sich nach dem allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlrecht  zusammensetzt, nach den Regeln der Verfassung beschlossen werden.   Tatsächlich ist die Qualität dieser Prozedur unterschiedlich je nach Art der Demokratie und dabei vor allem  je nach der Regierungsform (vgl. Problem-Anmerkung 2).  In föderalistisch aufgebauten Staaten ist die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Oberstaat (z.B. Bund) und seinen Unterstaaten (z.B. Bundesländer) zu beachten. Sinngemäß gilt dies auch für die „autonomen“ Gemeinden (Städte, Orte) und für „Körperschaften öffentlichen Rechtes“, in denen gewählte Vertretungskörper vorgesehen sind (z.B. Kammern für Berufsstände). In allen diesen Bereichen ist gleichfalls auf eine demokratische Gewaltenteilung zu achten, was  nicht immer und überall sauber erfolgt.

Der Weg demokratischer Gesetzgebung

In formeller Hinsicht können Gesetzesvorlagen direkt von Abgeordneten (in der Regel wird eine bestimmte Mindestanzahl von Unterschriften  verlangt) eingebracht werden, oder es werden Regierungsvorlagen dem Parlament zugeleitet.

In jedem Fall werden ordnungsgemäße Gesetzesvorlagen nach erster Lesung dem sachlich zuständigen Ausschuss im Parlament zugewiesen. Dort wird die Vorlage intensiv  beraten und bearbeitet (vgl. dazu später). Hat die Vorlage dann im Ausschuss eine Mehrheit gefunden, wird sie dem Plenum zugeleitet. Im Plenum erfolgt die sog. zweite, meist gründliche Lesung (Debatte). Im Zuge dieser sind unmittelbar Abänderungs- oder Ergänzungsanträge möglich, über die  gegebenenfalls einzeln abgestimmt wird. Auch eine Gesamtabstimmung ist möglich. Sodann erfolgt eine Gesamtabstimmung in dritter Lesung, womit das Gesetz beschlossen ist. Besteht ein System aus 2 Kammern (Bundestag bzw. Nationalrat und Bundesrat), wird das von der ersten Kammer beschlossene Gesetz an die zweite Kammer weitergeleitet. Diese kann zustimmen oder ablehnen. Letzteres führt zu einer Rückverweisung an die erste Kammer, die in aller Regel einen Beharrungsbeschluss fasst.   Schließlich gelangt  der Gesetzesbeschluss zum Bundespräsidenten, der nur die verfassungsmäßige Vorgehensweise prüft  und sodann das Gesetz zur Verlautbarung freigibt. Das Gesetz wird somit gültig und tritt mit jenem Datum in Kraft, welches in der Regel im Gesetz selbst ausdrücklich genannt ist. In diesem Zusammenhang muss die rechtspolitische Problematik von rückwirkenden Gesetzen zumindest erwähnt werden.

Wie parlamentarische Ausschüsse arbeiten

In der breiten Öffentlichkeit  herrscht – nicht zuletzt dank der TV-Übertragungen – der Eindruck vor, die „Arbeit“ des Parlaments erfolge in den stundenlangen Debatten  im Plenum. Das ist eine Verzerrung der Wirklichkeit. Tatsächlich geschieht die wesentliche Arbeit in den Ausschüssen. Auf diese müssen sich die Abgeordneten meist gründlich vorbereiten, und in diesen findet eine detaillierte und überwiegend sachliche Behandlung der Gesetzesentwürfe statt. Die Sachlichkeit wird, z.B. in Österreich, auch dadurch geschützt, dass  Ausschusssitzungen nicht öffentlich sind, also nicht „zum Fenster hinaus“ geredet werden muss. Die gelegentlich erhobene Forderung, auch Ausschusssitzungen grundsätzlich öffentlich abzuhalten, könnte der Sachlichkeit schaden – was von Befürwortern der Öffentlichkeit von Ausschüssen bestritten wird.

Zu den Ausschusssitzungen werden selbstverständlich die fachlich zuständigen Beamten sowie  außenstehende Experten je nach Vorschlag der Fraktionen zugezogen.

Außerdem beraten sich die Abgeordneten mit Fachleuten ihrer Wahl, berichten in der eigenen politischen Gruppierung und holen dort die Parteimeinung ein. Handelt es sich um Regierungsvorlagen, so haben diese meist ein Begutachtungsverfahren durchlaufen, und aus diesem liegen viele Stellungnahmen vor, die von den Abgeordneten mehr oder weniger beachtet werden. Tüchtige Abgeordnete stellen auch eigene Recherchen an. Je nach Gesetzesmaterie finden wenige oder viele Ausschusssitzungen statt. Häufig werden viele Abänderungen bzw. Ergänzungen oder Streichungen an den Gesetzestexten vorgenommen. Wenn endlich der Ausschuss die Gesetzesvorlage mehrheitlich oder einstimmig verabschiedet und sie dem Plenum zur zweiten Lesung zuleitet, hat sich deren Inhalt mehr oder weniger verändert.

Problem-Anmerkung 2:

Die Regierungsform eines Staates beeinflusst die demokratische Qualität der Gesetzgebung stark. Wird der Regierungschef eines Landes direkt vom Volk gewählt und kann er vom Parlament nicht gestürzt werden (Beispiel: USA), findet ein echtes Wechselspiel zwischen Exekutive und  Legislative statt. Der „Präsident“  (sprich: Regierungschef) muss sehen, dass und wie er im Parlament (USA: Kongress und Senat) zu einer Mehrheit für seine Gesetzesvorschläge (Regierungsvorlagen) kommt. Das ist für ihn nicht immer leicht, weil die Mehrheit im Parlament nicht immer die seiner Partei ist. Gut für die Demokratie! Anders ist das in jenen Demokratien, wo der Regierungschef zwar vom Bundespräsidenten ernannt wird, jedoch in aller Regel der Chef der stärksten Parlamentsfaktion bzw. einer  parlamentarisch vorgegebenen Mehrheitskoalition ist. Hätte er diese Mehrheit nicht hinter sich, könnte er vom Parlament gestürzt werden (Beispiel: BRD und Österreich). Da nun eine herrschende Parlamentsmehrheit nicht daran interessiert ist, ihre „eigene“ Regierung zu stürzen, tut sich diese Regierung umgekehrt ziemlich leicht damit, ihre Regierungsvorlagen im Parlament durchzubringen.

Weil nun je nach Land 80 – 90 % aller Gesetzesvorlagen aus Regierungsvorlagen stammen, wird durch die starke Stellung einer solchen Regierung gegenüber dem Parlament die Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative unscharf und mitunter praktisch verwischt.

Im Lichte dieser praktischen Erkenntnis ist es durchaus sinnvoll, über die demokratisch zweckmäßigste Regierungsform zu diskutieren.

Die Rolle des gesellschaftlich-politischen Umfeldes

Der formale Weg der Gesetzwerdung erklärt noch nicht, wie Gesetze mit ihren Zielen und Inhalten wirklich zustande kommen. Da geht es  um sehr komplexe Vorgänge. Diese umfassend und erschöpfend hier zu schildern, ist schlicht unmöglich. Die folgenden Ausführungen wollen nur jenen Eindruck dazu vermitteln, der sich bei einem Abgeordneten in jahrzehntelanger politischer Tätigkeit gebildet hat.  Regieren heißt: anstehende Probleme zu lösen. Weil eine Regierung nur gesetzeskonform handeln darf, muss sie laufend prüfen, ob die bestehende Gesetzeslage ausreicht, um die zu bewältigenden Aufgaben in der konkreten Situation zu meistern. Oft reichen die bestehenden Gesetze nicht aus. Die Regierung braucht also neue Gesetze oder eine Änderung (Reform) bestehender. Diese Ausgangslage einer jeden Regierung im Rahmen von Gewaltenteilung macht zunächst die Flut an Regierungsvorlagen verständlich.  Infolgedessen entzünden sich an Regierungsvorlagen die Debatten über die Ziele, die Maßnahmen und die Vorgehensweise einer Regierung.

Die Diskussion umfasst die ganze Meinungsbreite, wie sie in Stellungnahmen von Parteien, Interessenvertretungen, Religionsgemeinschaften und Ideologien ganz allgemein zum Ausdruck gelangt. Hinzu kommt die Stimmungslage in der Bevölkerung oder stärker betroffenen Gruppen, auch regional differenziert.

In diesem Umfeld müssen sich alle Volksvertreter (gewählte Mandatsträger aller Art) bewegen und zurecht finden. Sie werden beeinflusst und beeinflussen ihrerseits, indem sie letztlich eine bestimmte Meinung verfechten. So treten sie in den Prozess der Entstehung von Gesetzen ein. Die Mandatsträger  erleben den Druck seitens kleiner oder großer Interessengruppen (deren eine sie häufig selbst vertreten); sie werden von Medienvertretern in die Zange genommen; sie müssen sich Stammtischdiskussionen stellen – und vor „ihren“ Wählern bestehen.  Im Vorfeld von Regierungsvorlagen kommt es auch vor, dass sich Beamte der Regierung um vertrauliche Sondierungsgespräche sogar mit Oppositionsvertretern bemühen, um herauszufinden, inwieweit eine beabsichtigte Regelung vielleicht doch „zumutbar“ gestaltet werden kann. Ähnlich verfahren die Vertreter mächtiger Interessengruppen (gelegentlich wird auch „mit dem Zaunpfahl gewunken“, z.B. mit dem Entzug von Unterstützung).

Bei den eher seltenen Gesetzesvorlagen von Seiten einer bestimmten Zahl von Abgeordneten kann es sich um parteipolitisch motivierte Absichtsbekundungen handeln oder – ganz anders – um evtl. sogar parteiübergreifende Initiativen. Die Gründe dafür sind vielfältig. Ein selbst erlebter Fall: Alle wollten die Lösung eines Problems, aber der Regierung war das „zu heiß“ und beherzte Abgeordnete aus drei Parteien hielten ihre Köpfe dafür hin. Solche Ereignisse zählen vielleicht zu den Sternstunden in einer Demokratie, weil hier Volksvertreter ihre Aufgabe unbeschadet ihrer Parteizugehörigkeit in der Sache engagiert wahrgenommen haben.  Nicht zu vergessen sind Volksbegehren, die schließlich zu einer Gesetzesvorlage führen, oder Volksabstimmungen, die in letzter Instanz über einen Gesetzesbeschluss entscheiden.

Problem-Anmerkung 3:

Es entspricht gewiss einem demokratischen Grundverständnis, wesentliche Grundfragen politischer Ordnung oder Gestaltung dem (Wahl)volk  zur Entscheidung vorzulegen. Das steht außer Zweifel.  Trotzdem  sollte aber diskutiert werden, was alles und in welcher Häufigkeit einer Volksabstimmung  zu unterziehen wäre. Zu Vieles und zu oft kann sehr wohl demokratisch problematisch werden.

Bedenken:

Häufige Volksabstimmungen schwächen die Verantwortlichkeit der gewählten Volksvertreter.  Schwierige Fragen lassen sich nicht leicht in allen Details so erklären, dass sich nur am Rande damit befasste Menschen eine fundierte Meinung dazu bilden können. „Schreckliche Vereinfacher“ können als Demagogen in aufgeheizter Stimmung ungute Entscheidungen bewirken. Und last not least lehrt die Erfahrung (z.B. in der Schweiz), dass  gerade bei häufigen Volksabstimmungen mit der Zeit überwiegend nur mehr jene überhaupt zur Abstimmung gehen, die „strikt gegen“ etwas sind. Dann kommt es zu endgültigen Abstimmungsergebnissen, die nicht im Einklang mit den im gesamten Wahlvolk wirklich  gegebenen Auffassungen stehen.

Fazit:

Die nur „direkte“ Demokratie im Wege ständiger Volksabstimmungen  kann im schlechteren Fall sogar die Demokratie  beschädigen.


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Gerulf Stix

geb. 1935, Dr. rer. pol., Politiker, 3. Nationalratspräsident a. D., VDSt Innsbruck.



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