Der Kompromiss von Lissabon
Zu den wesentlichen Vorzügen des Lissabonvertrages sollte der Abbau des Demokratiedefizits in der Europäischen Union zählen. Die Bilanz ist auf diesem Gebiet gemischt. Aber damit lässt sich leben – denn noch ist die Union kein Bundesstaat.
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AnmeldenMit dem am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon kam der im Jahr 2003 mit dem Entwurf des EU-Verfassungsvertrags (VVE) eingesetzte Prozess der Umstrukturierung der Europäischen Union zum Abschluss. Der Vertrag von Lissabon übernimmt die wesentlichen Inhalte des VVE, verzichtet aber auf die formalen Bestandteile, die der EU den Charakter einer, wenn auch nur symbolischen, eigenen Staatlichkeit verliehen hätten. Die mit der Vertragsänderung verfolgten Ziele sind sowohl eine Anpassung der bis dahin bestehenden Verträge an die nun auf 27 Mitgliedsstaaten angewachsene EU und eine Vereinfachung der Vertragsstruktur als auch die Erhöhung der demokratischen Legitimation der EU-Gesetzgebung.
Vereinfachung der Verträge
Dieses hehre Ziel ist nur ungenügend verwirklicht worden. Die mit dem VVE verfolgte Zusammenfassung der verschiedenen europäischen Verträge in einem Werk ist (besonders zur Enttäuschung vieler Jurastudenten) nicht erfolgt. Der Lissabon-Vertrag bringt dennoch eine gewisse Vereinfachung der Struktur der EU, fällt doch der Drei-Säulen-Aufbau weg. An die Stelle der EG (Europäischen Gemeinschaft) und des PJZS (Polizeilich-Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen) samt der einschlägigen Verträge tritt nun der Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV), und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) geht im Vertrag über die Europäische Union (EUV) auf. Somit besteht die „neue“ EU, die nun auch über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, aus nur noch zwei Verträgen (mit Verweisungen auf nicht integrierte Vertragswerke wie die EMRK oder Euratom). Hinzu kommen die neu geschaffenen Posten des Präsidenten des Europäischen Rates (zu unterscheiden vom Rat der EU, dem sog. „Ministerrat“), der neue Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik sowie eine (allerdings nur auf den ersten Blick) recht ansehnliche Erweiterung der Kompetenzen der EU. Diese Umstände rufen nun natürlich Kritiker herbei, die insbesondere eine mangelnde demokratische Legitimation der EU-Gesetzgebung beklagen.
Das berüchtigte Demokratiedefizit der EU
Seit im Jahre 1979 erstmalig die Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) stattgefunden hatten, wurden zahlreiche Reformen der EU durchgeführt, die jedes Mal etwas mehr Transparenz und demokratische Kontrolle für die Bürger brachten. Dennoch sank die Wahlbeteiligung in der EU von 63 % im Jahr 1979 auf 43,1 % im Sommer 2009. Die Schelte gilt an dieser Stelle jedoch nicht nur der niedrigen Wahlbeteiligung, denn diese allein reicht für eine demokratische Legitimation ohnehin nicht aus, sei sie auch so hoch wie z. B. in Belgien oder Luxemburg (je über 90 %). Dies wird deutlich, wenn man sich den Gesetzgebungsprozess in der EU (hier nur kompakt) veranschaulicht:
Das Initiativrecht für die Normsetzung in der EU hat (mit ganz wenigen Ausnahmen) allein die Europäische Kommission, wobei das EP vor Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags bei etwa 70 % der Verfahren zustimmen „durfte“, bei den anderen Vorhaben allein – wenn überhaupt – eine Anhörung erforderlich war. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurden die Kompetenzen des EP zwar ausgeweitet, insbesondere sind nun fast alle Gesetzesvorhaben zustimmungspflichtig und das EP kann jetzt die Kommission zur Ausübung ihres Initiativrechts auffordern, ein eigenes unmittelbares Initiativrecht wurde dem EP jedoch nicht zugebilligt.
Hier wird deutlich, dass die EU nicht wie ein demokratischer Staat funktioniert, in dem das vom Volk gewählte Parlament die Gesetze schafft. Viele Kritiker sehen darin die Gefahr, die Gewaltenteilung werde unterlaufen (die von den einzelnen Regierungen der Mitgliedsstaaten nominierten Kommissare könnten über die EU unpopuläre Verordnungen und Richtlinien durchsetzen und damit die nationalen Parlamente umgehen) und fürchten sich vor einem europäischen Superstaat, der die Nationalstaaten aushöhlt. Dass diese Befürchtung in der Empirie einer tragfähigen Grundlage entbehrt, hat das Bundesverfassungsgericht schon in seiner Entscheidung zu Maastricht im Jahre 1993 (BVerfGE 89, 155) dargelegt und in der jüngsten Entscheidung über den Lissabon-Vertrag vom 30. Juni 2009 (2 BvE 2/08) eindrucksvoll bestätigt. Darauf wird kurz einzugehen sein.
Sowohl die Kritiker als auch die Befürworter des Lissabon-Vertrags sind sich darin einig, dass die EU dadurch keine Staatlichkeit erhält. Der Konsens besteht in der Qualifizierung der EU als Staatenverbund, „eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die Völker – das heißt die staatsangehörigen Bürger – der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben“ (BVerfG aaO.). Der Vertrag von Lissabon vermag nichts daran zu ändern, dass die EU ein Geflecht völkerrechtlicher Verträge ohne eigene Staatsqualität, wenn auch mit einer Rechtspersönlichkeit, darstellt, was eine Absage an die Föderalisten bedeutet und zugleich vielen der Intergouvernementalisten den Wind aus den Segeln nimmt. Dieser Konsens muss auch als Ausgangspunkt bei der Betrachtung der demokratischen Legitimation der EU-„Gesetzgebung“ bilden. Die EU muss wohl nicht in einer Weise demokratisch ausgestaltet werden, wie dies von einem Bundesstaat zu fordern wäre.
Inwieweit ist nun eine demokratische Legitimation überhaupt zu fordern? Dies muss im Lichte der europäischen Entwicklung und der Verfassungen der Mitgliedsstaaten gesehen werden. Die EU war ursprünglich eine Wirtschaftsgemeinschaft, die mit der Zollunion begann und es zur gemeinsamen Sicherheitspolitik und nun auch politischen Zielen brachte. Um die Bedürfnisse der einzelnen Staaten zu decken, wurde zunächst der internationale Handel unerlässlich, und bilaterale Abkommen wichen den multilateralen. Es waren immer die Regierungen, die jene schlossen, und es kam niemandem in den Sinn, ein Referendum durchzuführen, wenn sich ein Staat in einem internationalen Vertrag verpflichtete und diesen durchführte. Die EUV und AEUV sind nichts anderes als solche internationalen Verträge. Die Regierungen der Mitgliedsstaaten können nicht mehr Kompetenzen an die EU abgeben als sie selbst haben. Sie können zwar etwas von der Staatsgewalt abgeben, nichts aber von ihrer Staatlichkeit. Dies haben die Verfassungsgerichte Tschechiens und Deutschlands wiederholt und überzeugend dargelegt und es dürfte in ganz Europa unbestritten sein.
Die Übertragung der Kompetenzen bezüglich der Staatsgewalt ist wiederum an der jeweiligen Verfassung zu messen. Der Anwendungsvorrang des europäischen Rechts besteht nur, soweit die Rechtsanwendungsregelung des nationalen Zustimmungsgesetzes reicht. Im Lissabon-Vertrag ist nun ein Kompetenzenkatalog enthalten, der die Gesetzgebung der EU konkreter ausgestaltet, als es vorher der Fall war. Der geschriebene Subsidiaritätsgrundsatz trägt dazu bei, dass die EU auf bestimmten Gebieten nur dann tätig werden kann, wenn die Maßnahmen auf der Unionsebene effektiver und besser verwirklicht werden können als auf der nationalen. Hier sind die jeweiligen Parlamente aufgerufen, ihrer Kontrollfunktion gerecht zu werden. Neu ist auch das früher umstrittene, nun aber ausdrücklich geregelte Austrittsrecht aus der Europäischen Union, das die Stellung der einzelnen Staaten weiter stärkt. Die Erweiterung der Kompetenzen des EP wurde bereits erwähnt.
Als ein Sahnehäubchen, das allerdings eher theoretischer als praktischer Natur sein dürfte stellt sich das neu eingeführte Bürgerbegehren dar: Mit einer Million Unterschriften von Bürgern aus insgesamt neun Mitgliedsländern kann die EU aufgefordert werden, ein Gesetzgebungsverfahren einzuleiten.
Fazit
Der Vertrag von Lissabon ist ein Produkt des langwierigen Ringens verschiedener Interessen und stellt eher einen Minimalkompromiss als eine revolutionäre Lösung dar. Dennoch bringt er neben vielen kleineren Verbesserungen gegenüber der alten Lage eine bessere Rechtsetzungsgrundlage und ein Quantum mehr Mitbestimmung für die Bürger. Da die EU kein Staat, die EU-Bürger kein Unionsvolk und das EP folglich auch keine Vertretung dieser, sondern der Bürger der Mitgliedsstaaten ist, die ihre Staatlichkeit weiterhin uneingeschränkt behalten, erscheint die vorhandene (mittelbare) demokratische Legitimation der aktuellen EU als ausreichend. Für ein Mehr an Demokratie in der EU müssten die Mitgliedsstaaten auch bereit sein, ein Mehr an Kompetenzen abzutreten. Das ist einerseits politisch nicht gewollt und andererseits verfassungsrechtlich problematisch.
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